吕政发［2005］7号

吕梁市人民政府

印发关于统筹城乡经济社会发展

推进城乡一体化的实施意见的通知

各县(市、区)人民政府，市人民政府各委、办、局，市直企事业单位：

《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的实施意见》已经市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二OO五年二月二十四日

关于统筹城乡经济社会发展

推进城乡一体化的实施意见

统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化是新形势下解决“三农”问题的根本途径，是建设新吕梁的必然选择，是全面建设小康社会的重大举措，对于贯彻落实十六届三中全会精神，实施“一主三化”战略，推动我市经济社会事业全面协调和可持续发展具有重要的战略意义。为加快吕梁建设和发展步伐，推进城乡统筹一体化进程，特提出如下意见。

一、指导思想和目标任务

指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大、十六届三中、四中全会和市第一次党代会精神，围绕全面建设小康社会战略目标，着眼于打破城乡二元结构，缩小城乡差距，突出加快小城镇发展和改革，推进农村城镇化进程，着力统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设和社会事业发展，实现城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

总体要求：坚持科学的发展观，促进城市与农村、经济与社会、人与自然的全面、协调和可持续发展；坚持抓好发展第一要务，深化农业和农村经济结构调整，大力发展农村经济，千方百计促进农民增收；坚持改革开放和机制创新，不断增添城乡发展的动力和活力；坚持尊重群众的首创精神，充分调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性；坚持分类指导，有计划、有重点、有步骤地开展推进城乡统筹一体化工作；坚持正确处理城乡改革、发展和稳定的关系，切实维护城乡社会稳定。

主要任务和奋斗目标：改变城乡分割和城乡分制的做法，把城市和农村纳入统一的经济和社会发展大系统中，建立新型城乡协调发展关系。把重点放在县（市、区）城区和有条件的区域中心镇，着力推进城乡一体化。充分发挥政府在城乡资源整治对接中宏观调控管理职能和市场在资源配置中的基础性作用，着力构建城乡发展一体化新格局，力争用6年时间，初步建立城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制。突出建立和完善城乡基本统一的社会保障制度，突出建立和完善城乡统一的新型户籍管理制度，突出建立和完善农村土地管理和使用制度，突出建立和完善公共财政城乡合理分配制度。到2010年，全市城镇化率达到35%以上，人均GDP达到1400美元，农民人均纯收入达3000元。

二、突出抓好八个统筹，全面推进城乡一体化

1、统筹城乡规划，推进城乡建设一体化

建立城乡一体规划的新格局。规划是基础，各级政府和相关部门要增强规划意识，高度重视城乡一体规划工作。打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体规划的管理新体制。着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总体规划和城市总体规划修编，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体发展的各项规划。规划要突出以人为本的理念，明确分区功能定位和产业发展重点，凸显区域经济的特色。要加强规划制定和实施的依法监督、管理，坚决杜绝违法违规行为。

国土利用总体规划要抓住全市土地利用总体规划修编机遇，调整基本农田保护范围。在严格执行国家土地政策的前提下，按照统筹协调、相对集中、节约用地的原则，科学规划工业用地、城市建设用地、第三产业用地、农房建设用地、农业用地。

抓好城乡一体规划的重点。城乡一体规划，要坚持从实际出发，优化资源配置。突出抓好以县（市、区）政府所在地和有条件的区域中心镇为重点的市域城镇体系规划，制定完善包括城镇居民安置小区及农民新村规划在内的分区规划和各项专项规划，力争在2010年，建成20万人以上中等城市1个（离石）、10—20万人小城市3个（孝义、汾阳、柳林）、5—8万人的区域中心镇36个、中心村1000个，形成中心城市、县城、中心镇、中心村一体化的规划建设体系。根据经济社会发展和城镇化进程加快的客观要求，适时规划调整乡（镇）行政区划，整合乡（镇）资源，充分发挥县(市、区)政府所在地和区域中心镇的吸纳和辐射作用。

在2006年底前完成县域城镇体系规划，在2007年底前完成建制镇总体规划和乡村建设规划。市及各县(市、区)要分层次做好城乡体系建设规划，要建立规划奖励制度，在市财政逐年好转的情况下，每年拿出一定的资金，用于市级总体规划的专项资金和小城镇建设以奖代补资金，各县(市、区)也相应拿出一块资金，对规划工作进行奖励。要明确各层次规划工作的完成年限，并把规划工作列为各县(市、区)及有关部门年度目标责任制的考核内容。规划完成后，要由市及县(市、区)人代会审议通过，以维护规划的权威性、稳定性、连续性。

2、统筹城乡产业发展，推进城乡经济一体化

优化城乡产业布局。产业支撑是推进城镇化、实现城乡统筹一体化的动力。要从完善城镇功能和加快城乡经济一体发展出发，按照集约发展、效益优先原则，进一步调整和优化城乡产业布局。抓住我省建设新型能源和工业基地的有利时机，以中心城市、县(市、区)政府所在地和有条件的区域中心镇为依托的两级发展区为载体，经营煤焦、冶炼、化工、酿造、农产品加工、铝业、建材、旅游、新兴产业等十大产业，实施大项目、大市场、大企业、大集团战略；建设高新技术区、经济开发区、新型产业基地，加快园区建设，促进企业集聚和经济增长方式转变。不具备城镇化和工业化条件的其他农村地区，要深化农业结构调整，优化种养业布局，发展特色农业，推进农业产业化经营。

促进三个产业协调发展。坚持“一二三产业互动、城乡经济相融”的原则，推动城乡产业结构优化，增强城市对农村、二三产业对农业的带动作用，促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。重视大企业的配套协作，培育一批中小企业群体，开发附加产品及服务项目，延长产业链。用抓工业的思路抓农业，突出发展农产品精深加工业，推动农业产业化，发展现代农业。完善信息网络为主要内容的城乡社会化服务体系，大力发展现代服务业，为推进城乡经济一体化提供强力支持。

3、统筹城乡就业，促进城乡劳动力就业一体化

推进城乡劳动力结构的战略性调整。就业是民生之本，要把实现城乡劳动力充分就业作为城乡统筹一体化的重大任务。深化就业制度改革，建立城乡平等、统一的劳动就业管理体制。取消对农民进城就业的限制性规定，建立农民工工资支付监控管理制度，维护农民工的合法权益。建立城乡统一开放的劳动力市场，促进农村人口向城镇集聚和农村劳动力向二三产业转移。健全农民职业培训教育制度，整合城乡各种职业培训教育资源，加强对农民的职业技能培训教育，提高农民的就业能力。要突出抓好农村富余劳动力的转移，重点解决好土地被征占农民的就业问题。到2010年，全市农村劳动力转移规模达到50万人以上。

4、统筹城乡社会保障一体化

逐步建立城乡基本统一的社会保障制度。建立以社会救助、福利、优抚、保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障制度逐步接轨。2006年，将土地被征占农民全部纳入社保，享受城市社保标准。对土地未被征占农民，要尽快建立和完善社保制度，确保土地被征占后就能享受城市社保标准。不断提高农村优抚、五保户供养标准，探索建立优抚和五保供养与经济社会发展同步提高的新机制。

5、统筹城乡基础设施建设一体化

加快城乡路网建设。按照城乡一体化要求，搞好城乡公路网规划修编和调整。完善市域高等级公路网，发挥中心城市对周边城市群的集聚和辐射功能。完善旅游公路网，全面提高通行能力。按照城乡交通一体化要求，着力抓好乡村公路网的统筹规划和建设，努力提高县乡公路、村村通公路的标准。6年累计新改建公路1000公里，2010年努力实现县县通高等级公路。

加强城乡水利建设。深化水利体制改革，建立城乡一体的水务管理体系；健全供水、防洪和水生态环境保障体系；探索水资源市场化开发利用的新途径。重点抓好工农业和城市供水工程、水库和河道防洪安全工程、农业节水工程及人畜饮水解困工程建设。

6、统筹城乡环境建设和生态保护，推进城乡生态建设一体化

按照人与自然和谐发展的要求，以改善城乡生态环境和居民生活质量为重点，加强城乡一体化的生态环境整治，统筹考虑、统一安排城乡环境治理和生态保护。加强城乡一体化的环保基础设施建设，建立城乡统一的垃圾处理制度，减少城市和工农业污染。建立城乡一体的污染防治监控管理体系，加大对各类污染源的治理力度。巩固和发展退耕还林成果，搞好天然林保护和水土保持工程建设。建立生态补偿机制，发展生态公益林，建设绿色吕梁、生态吕梁。

7、统筹城乡社会事业发展一体化

加强城乡一体化教育事业建设。按照城乡一体化的要求，着力调整农村教育布局和结构，加快农村中、小学标准化建设。深化教育体制改革，完善以县(市、区)政府管理为主的农村义务教育管理体制，全面普及九年义务教育和高中教育；支持民办教育，发展职业教育和成人教育。建立城乡统一的就学保障机制，对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇政策，不应有歧视、排外、加收额外费用的政策。对进城农民实行教育培训制度：一是推行农民进城就业前培训制度，要像义务教育一样，作为政府必须做的硬性任务，包括市民常识、行为规范教育和简单的技能培训，使之适应城市生活和具备能够生存下去的技能。二是大力发展职业教育和成人教育。积极鼓励具有初中或高中文化程度的进城打工的青年农民通过成人教育等方式继续接受职业中等或高等教育，以掌握更高的文化知识、专业知识和技能。

加强农村卫生事业建设。积极推进新型农村合作医疗建设，建立有效的农民健康保障制度。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，确保每个建制乡（镇）有一所政府办的卫生院，建立以中心卫生院为核心的乡村卫生服务网络。合理布局村卫生站，加强卫生站的房屋和基本诊疗设施建设。深化农村卫生医疗体制改革，探索建立农村卫生医疗事业发展和管理的新模式、新机制，鼓励城市卫生医疗机构拓展农村医疗市场，促进农村卫生医疗事业健康发展。建立和完善农村药品监督供应体系，加强药品市场管理，保证农村用药经济、安全。加快农村公共卫生事件的预防控制监督体系建设，完善应急处理机制。

加强农村文化、科技、体育事业建设。加快文化管理体制和运行机制创新，扩大城市先进文化向农村的辐射。以传播先进文化、丰富农民文化生活为重点，加强农村优秀广播电视节目制作播放。抓好农村公共文化设施建设，因地制宜建设乡村宣传文化服务中心和服务室。广泛开展创建“文明村镇”、“文明户”等群众性精神文明创建活动和文化、科技、卫生“三下乡”活动。保护和开发民间艺术，培育和发展民间文化队伍。到2010年实现村村通广播电视。

8、统筹城乡政策措施一体化

逐步建立城乡统一的新型户籍管理制度。户籍管理制度改革的根本问题是保障公民迁徙和居住的自由，要在农民进城政策上有大突破，要逐步剥离其它附加制度，不断消除户口的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理职能。要按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，深化户籍管理制度改革。逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，实行新的按居住地划分人口，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。对本市户籍已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利及义务。对市外迁入人员实行准入条件的管理办法，加速城镇人口和人才、资金等生产要素集聚。对外地符合政策迁入我市农村登记为“居民户口”的人员，依法享有和履行当地居民应有的权利及义务。

探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度。实行集约用地政策。对中心城市规划区、县(市、区)政府所在地和区域中心镇规划区及园区规划区内的农村居民居住用房，在符合土地利用总体规划的条件下，积极推行统一规划、集中建设。对符合城市规划功能集中改建的农民居住房用地被依法征用或市县（市、区）政府依法确认为国有土地后，可不再进行房屋拆迁，农民住宅纳入城市房屋管理，可以直接发放房屋产权证和国有土地使用证。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。着力探索完善城乡居民房屋统一管理制度，实现城乡居民住宅产权属性和社会功能等同化。

探索住房制度改革，逐步推行廉租房政策。一是要全面实行货币分房制度。二是所有住房一律进入市场，买房或租房不受户籍和身份的限制。三是改变目前城市土地使用收费制度，改为按年度征收。降低住房成本和价格，便于大多数居民(包括一部分积累了一定收入的进城民工)买得起房。四是由政府投资建设大量的廉租房，制定月房租，使城市低收入且住房困难的职工和进城打工收入不高的农民租得起房住，这是降低农民进城“门槛”的重要政策。要打破居民身份限制，给进城农民一样的待遇，实行统一的城镇廉租房政策。

完善农村土地制度。坚持长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、质押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展土地适度规模经营。条件成熟的地方，要探索发展以土地承包经营权入股为主的股份合作经济，为农民离土离乡创造条件。允许农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营利性水、电、交通等项目的开发建设。积极探索建立土地收益分配新机制，实行多种补偿安置办法，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失业、失地不失利”。

发挥金融支农作用。深化金融体制改革，加快发展地方金融业，改善农村金融服务。农村信用社要充分发挥支农作用，加强经营管理，进一步壮大资金实力，加快综合业务网络建设步伐，增加信贷服务品种，提高服务质量，对农民生产生活提供及时有效的信贷支持。以优质项目为载体，积极争取各商业银行的信贷支持。鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，建立完善农村信贷担保体系。探索建立政策性农业保险制度，降低农民生产经营风险。

加大财政支持力度。按照建立公共财政的要求，各级财政要优化支出结构，加大财政转移支付力度，要加大对农业、农村基础设施建设和社会事业发展的投入。

三、保障措施

1、统一思想。城乡统筹一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化，不仅关系到农村今后发展的方向和道路，而且关系到全市经济社会发展大局，是市委、市政府的一项重大战略部署。各级党委、政府一定要充分认识到这项工作的重要性、紧迫性，同时也要认识到这项工作的长期性、艰巨性。要站在实践“三个代表”重要思想的高度，着眼于解决“三农”问题，解放思想，大胆探索，开拓创新，全面推进这项工作。

2、合力推动。为推动这项工作，市政府成立市推进城乡统筹一体化工作领导小组，负责指导、协调全市推进城乡统筹一体化工作，办公室设在市发改委，承担日常工作。各县(市、区)也要建立相应的工作机构，配备必要的工作人员和落实必要的工作经费。各部门要结合工作职能，顾全工作大局，改进工作方法，加强调查研究，及时总结经验、不断解决问题，切实推进城乡统筹一体化。要加强基层组织建设，充分发挥基层组织在推进城乡一体化中的重要作用。要抓点带面，搞好宣传和示范带动工作。

3、加强督查。建立相应的统计制度和目标考核管理办法，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制。市委、市政府目标管理部门和牵头部门要对各县(市、区)、市直有关部门的工作进行定期、不定期的督促检查。市直有关部门要根据本文件精神，结合本部门实际，制定统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化工作的具体配套政策，报市委、市政府审定后执行；各县(市、区)要根据本《意见》精神，结合本地实际，提出具体的贯彻实施意见。