山西省人民政府

关于全面深化零基预算改革的实施意见

晋政发〔2025〕10号

各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局：

为健全现代预算管理制度，深化零基预算改革，加强财政科学管理，提高财政资源配置效率，强化重大战略任务和基本民生财力保障，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例，结合我省实际，制定本意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平总书记对山西工作的重要讲话重要指示精神，在全省范围内坚持党政机关习惯过紧日子，自编制2026年预算起，按照立观念、破基数、保重点、强管理、重绩效的原则，实行预算编制以零为起点、以中央及我省重大决策为依据、以预算绩效为导向、以当年财力为基础，构建应保必保、应省尽省、统筹有力、讲求绩效的预算安排机制，切实增强财政统筹平衡能力和可持续发展能力，为奋力谱写三晋大地推进中国式现代化新篇章提供财政支撑。

二、主要措施

（一）科学分类编制预算

1.实施“1461”预算编制方式

省级继续实施“1461”预算编制方式。牢固树立支出项目是第一支撑的鲜明导向；实行“四个取消”，即取消部门单位预算基数，取消单位项目支出安排与收入挂钩，取消政策到期项目、一次性项目、政策依据不充分的项目、与高质量发展匹配度不高的项目，取消先确定项目预算总额再确定具体项目的编制方式；坚持“六个结合”，即预算安排与事权和支出责任划分相结合、与预算执行进度和存量资金资产规模相结合、与项目细化程度相结合、与绩效情况相结合、与部门预算管理质效相结合、与巡视巡查审计和财政监督等查出问题相结合；完善“一个标准化”，即强化支出标准在项目预算安排中的基础支撑作用。市县可参照执行。

2.分类细化编制预算

各部门单位结合主要职责，围绕同级党委政府确定的年度重点工作，细化具体支持项目，根据各类预算支出性质和用途，分别采用不同方法准确编制项目支出预算。支出预算包含基本支出项目、其他运转类项目和特定目标类项目三大类。

——基本支出项目。包含工资福利支出、对个人和家庭的补助等人员类项目以及各部门单位保障日常运转和基本履职需要所发生的公用经费项目。基本支出项目坚持分类分档、定员定额管理。严格根据组织、编制、人力资源和社会保障、公务车辆管理等部门批准的机构编制、实有人员、工资政策、公务车辆等基础信息和单位经费保障方式，按照各级制定的定员定额标准据实编制支出预算。

——其他运转类项目。主要包含大型会议（培训）、信息网络运维、大型修缮、专项业务工作等经费。其他运转类项目应根据支出方向细分项目类别，明确各类项目支出范围，以部门职责为基础，参考以前年度预算执行情况、年度重点工作目标任务等细化编制支出预算。

——特定目标类项目。（1）对基本民生等共同财政事权项目，根据相关文件规定的保障范围、保障对象、保障标准和各级支出责任分担比例等足额编制支出预算。（2）对需要重点扶持的产业项目，根据同级党委政府明确的重点任务、专项行动方案、政策措施或实施意见等，通过评审论证、竞争立项等程序编制项目清单，明确支持对象、支持标准、支持周期和具体地区等，并按照轻重缓急进行排序。（3）对基础设施建设项目，履行基本建设程序，根据核定的财政投资规模、项目实施进度、各级分担比例等编制支出预算，纯公益性项目以财政保障为主，有一定收益项目优先通过政府专项债券、市场化融资等方式统筹保障。（4）对有关部门履行特定职能完成特定目标的项目，紧扣同级党委政府明确的年度专项工作任务，明确项目必要性，按照“专项专用，绩效优先”原则，结合财力合理测算资金需求，编制支出预算。（5）对下级财力性转移支付项目，按照“兜底线、促均衡”目标，科学测算标准收支缺口和选取分配因素，结合财力统筹编制预算。（6）政府性基金项目根据基金项目收入情况和实际支出需要，按照“以收定支、专款专用”的原则单独编制预算。（7）国有资本经营预算项目主要用于支持国有企业改革发展和稳定，包括化解风险、解决历史遗留问题、弥补国有企业改革成本，以及推进国有经济布局优化和结构调整、助力现代产业体系建设、支持企业高质量转型发展等方面。按照收支平衡的原则单独编制预算，不列赤字。各部门要将特定目标类项目资金细化到具体单位和项目，未按要求细化到位的，原则上不予安排。

3.完善项目排序机制

项目资金不以上年预算安排为基数，全部以零为基点，按照轻重缓急、实际需求、绩效情况等重新测算安排。上述各类项目原则上按照保障类支出—发展类支出—其他类支出实行三级排序，实行政策—项目—资金三层式穿透式管理。保障类支出包含“三保”（保工资、保运转、保基本民生）支出、政府债务还本付息支出。发展类支出包含党委政府年度重点保障事项支出、部门必须开展的专项业务支出。其他类支出包含一般事业发展支出、其他支出。根据各类支出特点相应匹配财力来源，前序支出未足额保障的，不得安排后序支出。合理确定项目分年支出计划，统筹编制三年支出规划建议，促进跨年度预算平衡。将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，编制项目预算时同步设定绩效目标。

4.实施项目全生命周期管理

预算支出全部以项目形式纳入财政项目库，各部门纳入项目库的项目要与本部门职能充分匹配。加强项目全生命周期管理，常态化开展预算项目储备，及时清理政策到期、低效无效的存量项目，完善预算分年度安排和滚动编制机制。积极推进部门项目库和财政项目库有效衔接，持续提升项目管理质效。专项资金预算一年一定，项目执行期限原则上不超过3年，最长不超过5年。政策已到期、目标已完成、绩效评价结果较差或不再具备执行条件的项目，一律清理退出。确需延续实施的项目，根据评估论证结果统筹研究确定。新设立专项资金按照同级财政部门制定的专项资金管理办法规定的程序执行。

（二）从严从紧安排预算

5.科学测算可用财力

坚持量入为出、精打细算，结合经济社会发展实际，科学测算当年各类收入，盘活各领域财政沉淀资金，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，以此为基础控制支出预算总规模。市县要结合本级财力和相对稳定的上级转移支付科学测算可用财力。统一预算分配权，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，确保财政运行短期能平衡、长期可持续。

6.加强项目预算论证审核

项目支出预算由单位编制并申报，主管部门开展初审，财政部门通过事前绩效评估、预算评审等方式开展审核论证，逐步扩大审核论证覆盖面，提高审核论证的精准度和严肃性。保障类支出实行简化审核论证，根据论证结果予以优先保障。发展类支出实行重点审核论证，根据论证结果，结合财力实行分类保障、总额控制。其他类支出从严从紧审核，对部分暂时无法安排预算的项目，筛选形成备选清单，在具备条件时结合财力视情况在以后年度安排。对尚未制定支出标准、专业性较强的项目严格按照相关规定进行预算评审。对重大增支政策或政府投资项目进行财政可承受能力评估，评估未通过的不得安排预算。对涉企补助资金，优化财政支持方式，推动战略性、基础性、创新性等领域财政补助资金从“直接补贴”向“资本赋能”转变，强化贷款贴息、风险补偿、政府引导基金、股权投资等方式应用，发挥财政资金“四两拨千斤”作用。未按预算管理规定履行审批程序，不得以政策文件、会议纪要等对财政经费作出新增设立、提标扩面、增加额度等规定。合理划分各级政府间财政事权和支出责任，上级不得以考核评比、下达任务、要求配套等任何形式，变相增加下级支出责任。财政部门对年度预算进行审核汇总后，报同级党委和政府审定，经同级人大批准后执行。

（三）加强资金统筹整合

7.加强专项资金统筹

严控专项资金数量，新增工作任务所需资金原则上通过既有项目解决，一般不新设专项资金。推进专项资金深度整合，实行目录清单管理，根据事业发展需要动态调整，资金预算一年一定，不得按部门内设机构固化支出结构，杜绝各管一块“自留田”现象。完善专项资金评估和退出机制，对实施期专项资金定期开展绩效评价，根据评价结果动态调整预算；对政策到期、项目已完成的专项资金及时退出。

8.加强跨部门资金统筹

探索建立部门协同联动机制，对支持方向相近、资金用途类同、实施对象重叠的项目，原则上应确定由一个行业主管部门牵头管理，其他部门配合实施，推行“一本政策台账”，避免部门多头申报、财政交叉重复支持。对党委、政府部署的重点工程和重要任务，牵头部门要及时会同有关部门提出具体任务清单和资金需求，财政部门牵头制定资金筹措方案，优先通过统筹相关领域专项资金保障，确有不足的通过新增预算保障。

9.加强单位资金统筹

大力盘活存量资金，实有资金账户中的沉淀闲置和低效无效的单位资金及时上缴国库。规范开设单位实有资金账户，未按规定备案登记设置的单位实有资金账户视同“小金库”处理。加强财政拨款与单位资金统筹力度，省本级在行政参公单位和公益一类、公益二类事业单位等逐步推进单位资金收支预算管理，将单位资金纳入预算指标账核算管理，严格按照预算指标控制支出，实现单位资金预算编制、资金支付、会计核算全流程管理。市县可结合实际积极推进。

（四）强化制度协同支撑

10.加快支出标准体系建设应用

加快建立财政重点支出领域、部门主要共性项目、重大延续性项目支出标准体系。分类制定基本支出和项目支出标准，区分通用标准和专用标准，将支出标准作为预算安排的基本依据。根据履职需要、市场价格、实际支出水平等情况，建立完善支出标准动态调整机制。针对突发事件或重大战略，设置资金拨付“应急通道”并配套事后评估与预算清算规则。

11.推进预算绩效管理提质增效

建立健全预算与绩效深度融合管理制度。按照“政策项目有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的要求，将预算收支全面纳入绩效管理，健全以绩效为导向的预算分配机制。结合部门实际情况，全面科学设置部门整体绩效目标及项目绩效目标，开展绩效运行监控，提前预防和及时纠正偏差，避免资金损失浪费。完善分行业、分领域绩效指标标准体系，提升绩效指标设置质量。完善绩效管理结果应用的激励约束机制，对绩效评价为“优”的项目予以优先支持，评价为“良”的项目督促改进，评价为“中”的项目按一定比例扣减预算，评价为“差”的项目取消预算，视部门整体预算管理情况适当奖励工作经费。

12.完善财审联动管理闭环

针对重大财政支出政策、重点项目资金、资金资源密集部门开展重点审计和财会监督，加大监督检查结果运用力度，强化监督结果与制度建设、预算安排、财政资金和新增债务限额分配挂钩。建立问题整改机制，构建信息共享、成果共用、整改共促的管理闭环，切实严肃财经纪律。

13.深化数字财政赋能

持续完善预算管理一体化系统，聚焦预算编制、执行、监督各环节，规范各级预算管理要素、业务流程和控制规则。加快大数据智能化开发利用，推进数据信息互联互通、共享共用，实现资金顺向可控、逆向可溯，直观高效展现资金使用绩效，为全面深化零基预算改革提供有效的技术支撑。

三、组织保障

各级各部门要充分认识深化零基预算改革的重要意义，加强组织领导，强化责任担当，密切协调配合，形成推进改革的工作合力。各级财政部门要发挥好牵头组织作用，积极主动做好服务沟通和业务指导，严格审核把关，确保收支平衡。各部门要切实转变预算管理理念，制定细化本部门工作计划，分年度按步骤推进改革落地，持续优化支出结构，突出保障重点，提高财政资金使用效益。审计、财政等部门要加强工作联动，加大监督力度，强化督促问效，堵塞管理漏洞，持续推动预算管理提质增效。

山西省人民政府

2025年9月12日

（此件公开发布）